Aktywni obywatele, demokratyczny samorząd

Strategia rozwiązywania problemów społecznych jest jednym z podstawowych narzędzi realizowania polityki społecznej na poziomie lokalnym, dlatego też niezwykle ważne jest, aby jej powstawanie, realizacja, ewaluacja i aktualizacja poddane były procesowi monitorowania.
Publikacja, którą Państwu przedstawiamy, podsumowuje wyniki badań zrealizowanych w ramach projektu „Aktywni obywatele, demokratyczny samorząd”. Realizacja przedsięwzięcia była możliwa dzięki wsparciu finansowemu Unii Europejskiej w ramach Programu Środki Przejściowe PL2005/017-488.01 i Wojewody Mazowieckiego. Głównym założeniem projektu było monitorowanie realizowania ustawowego obowiązku tworzenia strategii rozwiązywania problemów społecznych i ich jakości na terenie gmin i powiatów województwa mazowieckiego. W ramach badania ilościowego do 42 powiatów i 308 gmin województwa mazowieckiego wystosowano
zapytanie w trybie dostępu do informacji publicznej. W ramach badania jakościowego przeprowadzono wywiady w 5 wybranych gminach Mazowsza.

Jaka jest mazowiecka strategia rozwiązywania problemów społecznych?

Przeciętna gminna i powiatowa strategia rozwiązywania problemów społecznych:

• pisana jest na okres od pięciu do dziewięciu lat,
• przygotowywana była nie dłużej niż pół roku,
• koordynacją prac i wdrażaniem strategii zajmują się instytucje pomocy społecznej,
• konsultowana była głównie z instytucjami administracji publicznej podczas cyklicznych spotkań,
• główne obszary zainteresowań to kwestie osób niepełnosprawnych, bezrobotnych i młodzieży,
• nie posiada budżetu i harmonogramu działań,
• jest ewaluowana i aktualizowana co trzy lata.

Uzyskiwanie informacji o strategiach
Zbierając dane do raportu skorzystano z zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej obligującego samorządy do odpowiedzi. Na  zapytanie to odpowiedziało jedynie 46% mazowieckich samorządów.  Oznacza to, że ponad połowa samorządów lekceważy przepisy prawa. Co gorsza, lekceważą one także obywateli, którzy zainteresowani są dokumentami gminnymi czy powiatowymi. W kontekście transparentności samorządów i ułatwiania obywatelom kontaktu z władzami samorządowymi nie jest to zbyt dobrze rokująca praktyka. W jednej z gmin, wójt dwukrotnie nie przybył na spotkanie, a także nie odwołał go, mimo że badacze musieli przejechać kilkadziesiąt kilometrów, by się z nim spotkać. Zdarza się też, że urzędy gminne czy powiatowe nie mają w praktyce żadnej procedury kontaktowania się z decydentami. Po kilkukrotnej nieudanej próbie dodzwonienia się do wójta, badacze uzyskiwali od sekretarek informację, którą da się streścić w słowach: wójt jest zajęty, ale proszę próbować, może wreszcie uda się dodzwonić.

Czy powiaty i gminy mają strategie?
Mimo ustawowego obowiązku, obecnego w prawie polskim już od kilku lat, jedynie 84% przebadanych powiatów i 65% gmin posiada strategie rozwiązywania problemów społecznych.

Pytanie: dlaczego tak się dzieje?
Hipotez jest kilka. Wydaje się, że strategia nie jest dokumentem, który w istocie pomagałby zarządzać gminą czy powiatem. Jeśli się ją tworzy, to tylko z obowiązku. Sądząc z okazywanego podczas wywiadów braku zainteresowania gminnych decydentów poruszaną tematyką, strategia trafia do szuflady. Jest to na ogół spowodowane brakiem środków na jej realizację i trudnością w wybraniu jednego czy dwóch priorytetów do realizacji. Te gminy czy powiaty, które planują sięgnięcie po środki unijne, przygotowują strategie, gdyż jest to formalny wymóg aplikowania o dotacje. Gminy, które nie mają takich planów, zazwyczaj po prostu strategii nie uchwalają. Powodem nie tworzenia strategii może też być brak zasobów, pomysłów i wzorów. Nie ma też dobrych szkoleń, podczas których urzędnicy mogliby nauczyć się, jak tworzyć dokumenty strategiczne.

Jak długo obowiązuje strategia i czy jest ewaluowana i aktualizowana?
Najczęściej, w 71% przebadanych powiatów i gmin, strategia uchwalana jest na okres od 5 do 9 lat. Wydaje się, że jest to czas wystarczający, by zaobserwować efekty zaplanowanych działań i dokonać ewaluacji. Pozostaje kwestia, czy nie jest to zbyt długi okres w kontekście zmieniającej się rzeczywistości. Ostatnie lata pokazały, że na przykład poziom bezrobocia może znacząco zmienić się w okresie zaledwie kilku lat. Zaplanowane działania mogą przestać być adekwatne do sytuacji. Zdarza się, że strategia nie ma okresu obowiązywania – jest tak w przypadku jednego powiatu i trzech gmin. W takiej sytuacji istnieje uzasadniona obawa co do sensowności tworzenia strategii.
Warunkiem prawidłowej realizacji strategii jest jej monitorowanie, regularna, okresowa ewaluacja i aktualizacja. Jednak aż 33% strategii powiatowych i 13% gminnych nie zawiera zapisów dotyczących ewaluacji i aktualizacji. Ewaluację i aktualizację strategii w cyklach maksymalnie 3-letnich deklaruje 48% powiatów i 41% gmin. Z punktu widzenia samorządów lokalnych wydaje się, że okres 3-letni jest optymalny jeśli chodzi o aktualizację – pozwala zaobserwować nowe trendy i zaplanować działania zapobiegające nowo pojawiającym się problemom. Jednocześnie wydaje się, iż ewaluacja powinna odbywać się corocznie. Interesującym rozwiązaniem jest także zapis o ewaluacji i aktualizacji „w miarę potrzeb”, zamieszczony w 19% strategii powiatowych i 13% gminnych. Aby takie rozwiązanie mogło zadziałać prawidłowo, należałoby ustalić, kto decyduje, że zaistniała potrzeba i jakie procedury w takiej sytuacji zostaną uruchomione.

Jak długo tworzona jest strategia?
Tak w przypadku gmin, jak i powiatów strategie najczęściej przygotowywane są nie dłużej niż pół roku. Tak odpowiadało 67% powiatów i 73% gmin. Deklarowany czas tworzenia strategii obejmuje okres od podjęcia decyzji o rozpoczęciu prac nad strategią do uchwalenia dokumentu przez radę gminy czy powiatu. Rzeczywisty czas poświecony na prace nad strategią jest zwykle znacznie krótszy, często nie dłuższy niż 2-3 miesiące. Jednej z gmin udało się nawet stworzyć strategię w czasie krótszym niż jeden miesiąc. Strategia często pisana jest przez jedną osobę i to w ramach innych obowiązków służbowych. Nawet jeśli przyjąć, że intensywne prace nad strategią trwają pół roku, to i tak jest to zbyt krótki czas, by podjąć niezbędne do tworzenia dokumentu działania takie jak: powołanie zespołu, przeprowadzenie badań, stworzenie dokumentu, upublicznienie go i konsultacja, a wreszcie uchwalenie.

Kto konsultuje powstający dokument?
Wyniki  badań  ilościowych  i  jakościowych  wskazują  na  słabość  procesu  konsultacji  dokumentów  strategicznych na poziomie gmin i powiatów województwa mazowieckiego. We wszystkich przypadkach konsultacje odbywały się z udziałem administracji publicznej. Pozostali aktorzy społeczni zapraszani byli do udziału w tym procesie dużo rzadziej i na zasadzie uznaniowej. Z wiedzy służb medycznych czy służb porządkowych korzystano znacznie rzadziej niż z wiedzy administracji. Co ciekawe, w gminach organizacje pozarządowe zapraszane były do konsultacji w mniej niż jednej trzeciej przypadków. Taki sposób konsultacji strategii może powodować zawężenie widzenia problemów społecznych jedynie do perspektywy władz samorządowych i nie obejmowanie całego spektrum zagadnień. Łatwo też pominąć w ten sposób opinię mieszkańców.
Spośród  17  powiatów,  które  zaprosiły  do  konsultacji  strategii  organizacje  pozarządowe,  tylko  w  dwóch współpracowano z organizacjami reprezentującymi osoby niepełnosprawne, w żadnym nie wskazano na organizacje reprezentujące osoby starsze czy kobiety. Sytuacja tych grup niewiele lepiej przedstawia się w gminach
– wśród 22 gmin współpracujących przy tworzeni strategii z III sektorem, jedynie 7 deklaruje współpracę z organizacjami reprezentującymi osoby niepełnosprawne, 6 z organizacjami reprezentującymi osoby starsze, a 1 z organizacjami kobiecymi.
W strategiach znajdują się głównie zapisy odzwierciedlające ustawowe obowiązki konkretnego poziomu samorządu. Bardzo  często pomijane są aspekty istotne z punku widzenia pozostałych aktorów  społecznych, w szczególności organizacji pozarządowych i ich wiedzy o rzeczywistości lokalnej.
Strategia nieczęsto była konsultowana z mieszkańcami (z przysłowiowym Panem X). Proponowany przez urzędników przebieg tych konsultacji nie wydaje się właściwy. Konsultowany dokument, poza umieszczeniem na stronie internetowej urzędu, dostępny jest w siedzibie ośrodka pomocy społecznej czy powiatowego centrum pomocy rodzinie. Trudno wyobrazić sobie, by przeciętny obywatel miał częsty kontakt z tymi instytucjami. Taki sposób udostępniania dokumentów nie gwarantuje ich rzeczywistych konsultacji.

Rola instytucji pomocy społecznej
Tak w powiatach, jak i w gminach instytucjami odpowiedzialnymi za tworzenie strategii rozwiązywania problemów społecznych i ich  wdrażanie są agendy pomocy społecznej. Oznacza to, iż strategia, w  założeniu mająca być dokumentem zajmującym się różnymi problemami społecznymi gminy czy powiatu, skupia się na kwestiach pomocy społecznej, tylko jednego z narzędzi polityki społecznej. Taka perspektywa powoduje często zogniskowanie się na specyficznej grupie osób (klientów pomocy społecznej). Ponadto, agendy pomocy społecznej są często pozostawione samym sobie przy wdrażaniu strategii. Najbardziej jaskrawo widać to w sytuacji gminnych ośrodków pomocy społecznej (GOPS). GOPS nie mają mandatu do ewaluacji strategii, a gminni decydenci nie są zainteresowani monitorowaniem wdrażania dokumentu. Stąd często tak pisana i wdrażana strategia jest zapisem i tak realizowanych przez GOPS działań. W przeciętnej gminie obsada GOPS liczy cztery osoby, trudno więc mówić o prawidłowym realizowaniu zapisów strategii.

Zapisy dotyczące specyficznych grup społecznych
Przedmiotem badania były także szczegółowe zapisy dotyczące osób niepełnosprawnych, osób starszych i kobiet. W pytaniach otwartych przedstawiciele samorządów rzadko wymieniają te grupy pośród grup wrażliwych społecznie.

Osoby niepełnosprawne
Ponad 90% powiatów i gmin posiada w swych strategicznych dokumentach zapisy dotyczące osób niepełnosprawnych. Najwięcej miejsca poświęcono w strategiach kwestiom: budzenia świadomości, zatrudnienia, opieki medycznej, rehabilitacji czy szeroko rozumianej dostępności. Dominują potrzeby doraźne oraz takie, jak zatrudnienie czy usuwanie barier architektonicznych, których realizacja obligatoryjnie leży w gestii powiatów. Najmniejszym zainteresowaniem gmin i powiatów cieszą się kwestie z obszaru polityki, badań społecznych, szkolenia personelu. Nie ma też w strategiach zapisów odwołujących się do partycypacji w kulturze, edukacji, uprawiania sportu czy wspierania integralności osobistej. Brak jest zapisów, które odwoływałyby się do długofalowego kreowania polityki społecznej w odniesieniu do osób niepełnosprawnych.

Osoby starsze
Zapisy celów na rzecz osób starszych znajdziemy w 90% strategii powiatowych i 93% strategii gminnych. Najczęściej  w  sferze  zainteresowań autorów  strategii  znajdują  się  kwestie  związane  z zapewnieniem opieki, dostępu do usług medycznych i socjalnych. Najmniejszą popularnością cieszą się kwestie związane ze stwarzaniem warunków do rozwoju potencjału osób starszych - dostępu do oferty edukacyjnej, kulturalnej czy rekreacyjnej oraz kwestie zapewnienia godnego życia – prawa do szacunku i bezpieczeństwa. Także w tym przypadku widać ciążenie ku widzeniu spraw osób starszych z perspektywy pomocy społecznej, raczej bieżącego wspierania niż tworzenia warunków do rozwoju możliwości i niezależności. Trend taki jest groźny również w kontekście przemian demograficznych w Polsce. Średnia długość życia wydłuża się, a osób starszych przybywa, należy więc raczej wspierać ich aktywność i samodzielność. W przeciwnym wypadku mogą oni szybko stać się klientami pomocy społecznej.

Kobiety
Zapisy  dotyczące  kobiet  znajdujemy  w  strategiach  zdecydowanie  rzadziej  niż  w  przypadku  dwóch pozostałych badanych grup. Umieszczono je zaledwie w 48% strategii powiatowych i 30% strategii gminnych. 
Kwestie zapewnienia kobietom równego uczestnictwa w życiu społecznym wciąż nie są traktowane jako problem społeczny. Jest to tym bardziej niepokojące, że Polska jako kraj unijny lekceważy jedną zasad Unii Europejskiej, jaką jest włączanie wymiaru równości kobiet i mężczyzn we wszelkie działania. Strategie powiatowe najczęściej odwołują się do  kwestii przemocy wobec kobiet –  zapobiegania oraz pomocy ofiarom takiej przemocy, a także edukacji kobiet – zapewnienia równego dostępu do nauki czy kształcenia ustawicznego. W gminach zaś najczęściej zwraca się uwagę na kwestie związane z zapewnieniem poprawy stanu zdrowia, niezależnością ekonomiczną i ubóstwem kobiet.

Budżet i harmonogram strategii
To, co najbardziej zaskakujące w strategiach, to brak budżetów i harmonogramu działań. Bez tych dwóch elementów nawet najlepiej napisana strategia nigdy nie zostanie wdrożona. Zaledwie 5% powiatów i 7% gmin deklaruje, że zawarły w strategii budżet  planowanych działań. Harmonogram umieszczono tylko w niespełna połowie strategii powiatowych i gminnych, choć bez harmonogramu  nie sposób przecież ocenić postępu zaplanowanych działań.  Strategie pozbawione harmonogramu i budżetu są jak sprawny zegarek  pozbawiony wskazówek.

Warszawa, 30.11.2008 r.

Autorzy raportu:
Małgorzata Peretiatkowicz, Piotr Todys